Форма города в контексте управления территориальным развитием

В рамках исследования автором рассматриваются вопросы взаимовлияния формы города Москвы и применявшихся к ней моделей территориального управления в период с 1147 по 1862 год.

---

---

Эволюция моделей территориального администрирования редко становилась предметом исследования. Отдельные периоды истории описаны довольно подробно, тогда как единую картину сформировали всего несколько монументальных исследовательских работ. Особое место среди них занимает масштабный труд Петра Васильевича Сытина «История планировки и застройки Москвы: материалы и исследования» в трех томах. Сытин стал первым историком, детально описавшим постепенное изменение структуры города Москвы, а также особенности системы городского управления. Другим крупнейшим историком-краеведом и знатоком Москвы был Иван Егорович Забелин, выпустивший в начале ХХ века книгу «История Москвы», в которой он провел ретроспективный анализ развития столицы с 1147 года до конца XVIII века. Следует также упомянуть знаменитое произведение Владимира Алексеевича Гиляровского «Москва и москвичи», благодаря которому существует подробное описание московского быта и особенностей городской архитектуры. Несомненно, есть еще ряд исследователей, благодаря которым стало возможным изучать развитие Москвы, однако в основу данной работы лег именно фундаментальный труд Сытина, отличающийся последовательностью изложения, протяженностью охваченного периода и детальностью описания. Кроме того, в ХХ веке Сытин был, пожалуй, самым крупным исследователем Москвы, чьи работы стали первоисточником изысканий других авторов.

Пространственное развитие Москвы шло весьма равномерно, чего нельзя сказать о системе территориального управления. В то время как развитие города неуклонно шло вперед, в законодательной сфере не существовало единого свода законов до появления Соборного уложения в середине XVII века. Однако, поскольку оно не регламентировало планировку и застройку, продолжался поток непоследовательных царских указов, направленных исключительно на борьбу с пожарами (каменное строительство, расширение улиц, контроль над собственниками дворов) и очищение города. Такие указы шли в качестве дополнения к уложению и хаотично скапливались в архивах, забывались, а зачастую и вовсе не доносились до населения. Важно отметить, что в Москве практически всегда существовала частная собственность на землю. Сначала этим правом обладали только бояре и церкви, а позже земли стали подразделять на белые и тяглые, где первые были в собственности владельцев, а вторые выдавались в пользование за тяглую повинность. Отсюда происходит зарождение системы выборных органов местного самоуправления – мирских сходов. Другой важной характеристикой развития Москвы является система функционального расселения горожан.


Схема 1. Система управления и планировочная структура Москвы (XII-XV вв.)

На протяжении всего периода существования Москвы система городского управления трижды претерпевала масштабные структурные изменения, впоследствии сказавшиеся на развитии города в целом. Первым скачком вперед была, естественно, организация выборных органов местного самоуправления – мирских сходов. Фактически, последние несколько лет допетровского периода отличаются серьезными преобразованиями системы территориального управления. При Петре произошел второй прорыв в городском самоуправлении – организация первого сословного учреждения местного характера (Бурмистерская палата). С этого момента в системе территориального администрирования появилась строгая иерархия, делегирование полномочий и равномерное распределение избираемых представителей власти по городской территории. Начинает складываться двойная система управления городом: фискальными вопросами ведает одна группа учреждений во главе с Бурмистерской палатой, а планировка и застройка входят в круг обязанностей Полиции и Каменного приказа (Канцелярии каменных дел). Именно Петр Великий впервые начал производить плановую застройку города каменными домами (от центра к периферии), тем самым упорядочив прежде хаотично разбросанное по Москве каменное строительство. Здесь берет начало частное промышленное производство. Петр I ввел единое административное деление территории. Таким образом, правление первого российского императора заложило основы многих важнейших преобразований ближайших ста лет.


Схема 2. Система управления и планировочная структура Москвы (XV-XVII вв.)

В середине XVIII века многие реформы Петра были забыты, что пагубно сказалось на благоустройстве Москвы. Тем не менее, право собственности на белые земли оставалось неприкосновенным. Горожане, проживавшие на землях другого типа, владели исключительно движимым имуществом. Важным указом этого времени является введение регулярного строительства по заранее утвержденному плану (первый генеральный план). Одновременно с этим указом в Москве берет свое начало организация постоянного строительного надзора, обязавшего всех жителей запрашивать разрешения на частное строительство. Все больше внимания уделялось благоустройству города, что входило в обязанности полиции, тогда как система городского самоуправления не претерпевала никаких значительных изменений. Не прекращалась борьба с пожарами, в результате чего продолжали приниматься указы о расширении улиц, соблюдении красных линий и каменном строительстве. Территориальное развитие города шло весьма равномерно.

Третьим по значимости витком развития системы городского управления стала эпоха царствования Екатерины Великой. Благоустройством и застройкой Москвы после проведения крупной Областной реформы занималась специально учрежденная для этих целей Комиссия для строения Санкт-Петербурга и Москвы при помощи Департамента для составления планов и вновь учрежденного Каменного приказа, который фактически санкционировал любую градостроительную деятельность в Москве. Именно Екатерина впервые законодательно утвердила термин «город», ныне отсутствующий в Градостроительной кодексе РФ, разделив Москву на три функциональные зоны с особенностями использования – город, предместья и выгон. Екатерина впервые предприняла попытку физически разделить Москву на части с разным юридическим статусом. Кроме того, вскоре было введено более подробное разделение города на полицейские участки с кварталами. С этого момента возникает необходимость создания всем городам, улицам и постройкам на улицах особых планов – начинается масштабная планировочная деятельность. С развитием капиталистических отношений, в Москве закрепляло свои позиции частное строительство, и все большее количество земель переводилось в собственность застройщика в качестве стимулирующей политики. В период правления Екатерины II было проведено генеральное межевание земель, установившее официальные границы всех земельных участков. Помимо многочисленных строительных организаций, территориальное управление в Москве осуществляла Городовая дума, состоявшая из выборных депутатов от городских частей.


Рисунок 1. Части Москвы в пределах Камер-Коллежского вала // Источник: trojza.blogspot.ru

Кратковременное правление Павла I не повлекло за собой никаких существенных последствий кроме организации первого водопровода и введения государственного страхования недвижимого имущества от пожаров, что во многом поспособствовало более скорому восстановлению города. Реформы Екатерины, отмененные ее сыном, были полностью восстановлены унаследовавшим престол Александром I, который правил вплоть до конца первой четверти XIX века. Он провел много либеральных реформ, освободив горожан от постоя и других натуральных повинностей, оставив за москвичами только налог на землю и подоходный налог с промыслов. Император уделял много внимания сохранению зеленых площадей Москвы и ее исторического облика. При Александре I было положено начало права собственности на оброчные земли, в результате чего количество частных участков в городе значительно возросло. Официальной городской границей был признан Камер-Коллежский вал. В течение двадцати лет после Отечественной войной 1812 года главной заботой городской власти было восстановление буквально оставленной в руинах Москвы. Был предпринят ряд мер по оказанию помощи горожанам в реконструкции их жилья, были учреждены новые комиссии и комитеты, занимавшиеся вопросами градостроительной политики. Благодаря масштабному послевоенному строительству Москва преобразилась – умножилось число каменных построек, возросла площадь замощенных улиц, увеличилась и общая территория города. В сфере городского управления прогресс был не столь значительный – была проведена гильдейская реформа, определившая градацию городских должностей и ответственные за них сословия, было узаконено проведение выборов на городские и сельские должности. В середине XIX века главные органы городского управления Москвой переносятся в Санкт-Петербург. Городом занимаются комитеты. Впервые вводится имущественный ценз на участие в выборах. XIX век характеризуется рядом крупных преобразований в сфере городского управления, а также растущим благоустройством Москвы.


Схема 3. Система управления и планировочная структура Москвы (XVIII-XIX вв.)

Сразу можно выделить отсутствие какого бы то ни было последовательного развития системы территориального управления. Она развивалась скачкообразно. Несмотря на то, что каждый шаг вперед был весьма существенным, как правило следовавший за ним откат назад затормаживал весь процесс. Вместо того чтобы продолжать реформы Петра, в течение всего XVIII века пришлось заботиться об их сохранении и внедрении. Та же участь постигла реформы Екатерины Великой. На фоне такого непостоянного прогресса в сфере городского управления, пространственное развитие Москвы шло весьма равномерным путем постепенного наращивания колец укрепительных сооружений вокруг центра города и уплотнения застройки. Однако и здесь можно выявить довольно широкую амплитуду колебаний, где каждый новый укрепленный пояс обозначал собой завершение очередного витка экспансии урбанизированной территорию. Примерно с XVI века берет начало регулярная фиксация структуры города на планах и чертежах, первое время выполняемых иностранными послами, а позже – русскими архитекторами, инженерами и геодезистами. Важнейшей функцией планов было отображение существующего положения городской планировки и застройки – местонахождение улиц и переулков; площадь территории, охваченной крепостными стенами; плотность застройки и границы города. Однако поскольку в большинстве случаев составители новых планов основывались на работах предшественников, из раза в раз чертежи содержали одни и те же ошибки и редко были полностью достоверны. Первым прорывом в российской картографии, несомненно, стал отказ в середине XVII века от аксонометрических планов и переход к изображению построек и проездов линиями, как это делается сегодня. Вторым переломным моментов стало создание так называемых прожектированных планов, которые были нацелены на разработку проектов планировки и застройки города. Первым чертежом такого рода стал мичуринский план Москвы 1739 года. Фактически, именно он является первым генеральным планом развития города, документом градостроительного регулирования. Интересным явлением выступает возникновение фасадических планов Москвы, которые представляли собой атлас из таблиц, показывающих в перспективе кварталы и улицы города с лучшими строениями, планами, фасадами и их описанием. Кроме того, подразделение города на полицейские части также нашло свое отражение в планах и чертежах того времени – на многих из них краской нанесены границы 17 (ранее – 20) полицейских частей. С середины XVIII века и до конца рассматриваемого периода в деле составления схем города наблюдается тенденция ко все большей детализации, впоследствии переходящая в создание картографических альбомов с чертежами отдельных районов и даже улиц.


Рисунок 2. Мичуринский план Москвы 1739 года // источник: testan.rusgor.ru

Несомненно, существует связь между системой территориального управления и структурой города. Причиной видоизменения городской модели управления всегда выступало развитие планировочной ткани города. Разрастание селитебной зоны вело к расширению сети административных учреждений, уплотнение застройки, как и укрупнение кварталов, выливалось в организацию представительных органов городского самоуправления. Не раз на протяжении истории Москвы в рассматриваемый временной период в городе применялись устаревшие, неэффективные модели управления. Так, в XVIII веке Екатерина Великая пыталась внедрить в Москве разделение территории на город, предместья и выгон по примеру Санкт-Петербурга. Однако такое территориальное деление абсолютно не подходило московской действительности, поскольку выгонные земли, предназначавшиеся законом под пастьбу скота, в Москве по большей части принадлежали выходцам из дворянского и купеческого сословий. В итоге от проведения данной реформы пришлось отказаться, преодолев череду разногласий с жителями города. Неэффективно осуществлялась в Москве и политика по благоустройству города. Нескончаемая борьба с пожарами, продолжавшаяся вплоть до конца XIX века, была вызвана систематическим неисполнением сначала царских указов, а после – государственных законов. Долгое время у городской власти отсутствовал необходимый инструментарий для проведения тех или иных реформ. Только Петр I догадался разбить город на небольшие участки, которые контролировались представителями местной власти – это позволяло обеспечить соблюдение законов на локальном уровне. Этот пример вновь доказывает взаимозависимость городской структуры и модели управления. Таким образом, модели управления городской территорией напрямую зависят от формы и размера территориального образования, а применение устаревших моделей территориального управления является неэффективным менеджерским решением и ведет к пагубным последствиям для всех аспектов территориального развития.

---

Список литературы

1. Аверьянов К.А. Московские станы и волости XIV – XVI вв. М., 1989
2. Архитектурно-градостроительный процесс: регламентация и свобода: сборник статей. Отв. ред. И.А. Бондаренко.  М., URSS, 2013
3. Батурин Н.К. Формирование государственной территории Руси в IX-XV вв. Чебоксары, 2013
4. Богоявленский С.К. Московские слободы и сотни в XVII веке. М., 1930 
5. Гаврилова И.Н. Демографическая история Москвы. М., 1997
6. Городовое положение 1870 года
7. Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. М., 1913-1941
8. Косицкий Я.В. Композиционные основы планировочной структуры города. М., 1985
9. Переписная книга города Москвы 1638 года. М., 1881
10. Писарькова Л.Ф. Городские реформы в России и Московская дума. М., 2010
11. Полное Собрание Законов Российской Империи. Собрание первое. Книга чертежей и рисунков. 1839
12. Полное собрание законов Российской Империи. Собрание первое. С 1649 по 12 декабря 1825 года / Санкт-Петербург / Юридический центр-Пресс, 2010
13. Саваренская Т.Ф. История градостроительного искусства. М., Стройиздат. 1984
14. Сытин П.В. История планировки и застройки Москвы: материалы и исследования. В 3 т. М., 1950-1972