Вопрос о правовых основаниях принятия генерального плана города Москвы

Трутнев Э.К., профессор Высшей школы урбанистики

15 марта 2017 года принят Закон «О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 мая 2010 года № 17 «О Генеральном плане города Москвы» [1]. Произведённые посредством Закона изменения относятся к части территории, включенной в административные границы города Москвы в 2011 году. Два основных положения должны быть отмечены в отношении данного Закона.

1. В соответствии с частью 1 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) генеральный план подлежит разработке на всю территорию, входящую в юрисдикцию соответствующего органа власти. Вместе с тем частью 2 статьи 23 ГрК РФ допускается разработка генерального плана на часть территории, но только при условии последующего внесения изменений, относящихся к другим частям территории. Иными словами, согласно ГрК РФ, когда принимается решение о внесении изменений в генеральный план (ГП) в отношении части территории (в данном случае – в отношении присоединённых к Москве территорий), у публичной власти возникает обязанность внести изменения  в ГП в отношении иных территорий (в данном случае – в отношении территории в прежних границах Москвы).

Однако, власти Москвы до настоящего момента не взяли на себя обязательство (ни посредством включения соответствующего положения в рассматриваемый Закон, ни посредством иного нормативного правового акта) в последующем (после принятия рассматриваемого Закона) внести изменения в ГП на другую часть прежней территории Москвы к какому-либо фиксированному сроку. Факт непринятия властью города Москвы на себя такого обязательства следует рассматривать как нарушение части 2 статьи 23 ГрК РФ. Наличие факта указанного нарушения подтверждается и усугубляется иным обстоятельством – не только фактическим, но и юридическим отсутствием ГП на прежнюю территорию Москвы, что доказывается в следующем пункте.

2. На данный момент сложившаяся в Москве юридическая ситуация в области градорегулирования характеризуется одновременным действием следующих положений:

1) номинально и фактически действует ГП в отношении присоединённых территорий (согласно недавно принятому Закону);

2) номинально, но не фактически существует ГП в отношении прежней территории Москвы. Это обусловлено рядом обстоятельств. Первоначально в 2010 году ГП Москвы включал в себя «территории реорганизации», которые занимали ¾ площади застроенной территории и были установлены в противоречие федеральным законам [2]. После упразднения в 2011 году «территорий реорганизации» как противоправного института [3] ГП Москвы не был скорректирован, вследствие чего возникла ситуация, при которой ГП Москвы в отношении территории города в его прежних границах может действовать только в части, не противоречащей законодательству. Однако эту часть ГП, которая могла бы иметь юридическую силу, в принципе невозможно вычленить из действующего ГП Москвы (например, в части показателей, неразрывно включающих в себя как показатели в отношении упразднённых «территорий реорганизации», так и иных территорий: несмотря на упразднение «территорий реорганизации», остались неизменными показатели, номинально относящиеся к ¾ застроенных территорий, но уже не имеющие отношения ни к существующей реальности, ни к планируемому будущему). Это означает факт отсутствия чётко определяемой формально-юридической области действия ГП применительно к прежней территории Москвы – факт абсолютного отсутствия возможности выделить из ГП то содержание, которое могло бы быть значимым в юридическом отношении. Поэтому есть основание утверждать, что имеется юридический факт отсутствия ГП применительно к прежней территории Москвы, несмотря на номинальное наличие ГП;

3) фактически имеющий место юридический факт отсутствия ГП применительно к прежней территории Москвы (несмотря на номинальное наличие ГП) делает с правовой точки зрения невозможным утверждение проектов планировки территории для размещения соответствующих объектов регионального значения (см. часть 6 статьи 45 ГрК РФ), а также невозможным принятие проекта правил землепользования и застройки города Москвы [4] до тех пор, пока не будет создан юридический факт наличия ГП Москвы применительно к прежней территории города согласно части 2 статьи 23 ГрК РФ – после внесения изменений в ГП Москвы, то есть после внесения изменений в только что утверждённый Закон №10 от 15 марта 2017.

[1]  https://www.duma.mos.ru/ru/38/adopted_documents/8745

[2] См. Трутнев Э.К. Доказательство того, что генеральный план Москвы противоречит федеральным законам и подлежит отмене в части «территорий реорганизации» // Журнал «Имущественные отношения в Российской Федерации», № 8 (107) 2010.

[3] См. Трутнев Э.К. Логика развёртывания системы правового градоуправления Москвы: чем опасно и чем полезно прошлое для будущего? // Журнал «Проект Россия», № 62, 2011

[4] Знающие читатели возразят, что согласно части 4 статьи ГрК РФ правила землепользования и застройки могут приниматься в отношении части территории при отсутствии генерального плана. Однако, это возражение будет неверным, поскольку в ГрК РФ речь идёт о полном отсутствии генерального плана, а мы рассматриваем случай, когда имеется генеральный план – номинально и фактически применительно к одной части присоединённых территорий, номинально применительно к другой части территории города в прежних границах.

[5] Примеры подобного рода противоречий: 1) вопрос (51) о неправомерном введении платы за изменение одного вида разрешённого использования земельного участка на другой: http://www.urbaneconomics.ru/sites/default/files/4010_import.pdf; 2) вопрос об особенностях проекта правил землепользования и застройки для Москвы: https://urban.hse.ru/data/2016/12/29/1114675146/%D0%92%D0%BE%D0%BF%D1%80%D0%BE%D1%81%20%D0%BE%20%D0%9F%D0%97%D0%97%20%D0%9C%D0%BE%D1%81%D0%BA%D0%B2%D1%8B.pdf