• A
  • A
  • A
  • АБВ
  • АБВ
  • АБВ
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта

Александр Высоковский, «Территориальное планирование»

Два года назад, 22 декабря 2014 года, ушел из жизни выдающийся российский урбанист, кандидат архитектуры, основатель и первый декан Высшей школы урбанистики Александр Аркадьевич Высоковский. Мы предлагаем почтить память ученого и прочитать его статью «Территориальное планирование», впервые опубликованную в 2008 году.

А.А. Высоковский
© Александр Зубков

Сегодня Высшая школа урбанистики носит имя Александра Аркадьевича Высоковского и продолжает начатое им дело. Каждый год мы выпускаем специалистов по градоустройству, которые успешно встраиваются в научные, управленческие и консалтинговые структуры и стремятся менять наши города к лучшему. Помимо собственного желания и упорства, в этом им помогают знания, полученные в Высшей школе урбанистики.

Важной частью обучения будущих урбанистов является возможность проверить свои знания и навыки на реальных проектах комплексного развития территорий в рамках авторского курса, разработанного А. Высоковским, «Территориальное планирование и проектирование на основе исследования пространственной структуры города».

Мы ценим подход, который предлагал А.А. Высоковский, и продолжаем применять его в своей профессиональной деятельности. Чтобы лучше понять, что же такое территориальное планирование, чем отличаются хорошие планы от плохих и почему современные российские города не идут по пути комплексного развития, предлагаем прочитать статью Александра Аркадьевича Высоковского, впервые опубликованную в 2008 году, где автор дает исчерпывающие ответы на эти вопросы.

Любить, но не идеализировать город – то, чему продолжает учить нас Александр Высоковский. 



Территориальное планирование*

Александр Высоковский

Под территориальным (пространственным) планированием, вслед за уже цитированным новым российским Кодексом, будем понимать деятельность органов государственной власти или органов местного самоуправления по установлению и утверждению положений о развитии территорий, границах территориальных зон, местах размещения объектов для государственных и муниципальных нужд. Если определение градостроительной деятельности в официальных документах представляется чрезмерно расширенным, то такое определение градостроительного планирования – чрезмерно узким.

Прежде всего, территориальное планирование это всегда виденье будущего, отнесенного от настоящего на разные сроки в зависимости от решаемых задач. Планирование может быть краткосрочным или среднесрочным (до 3 лет) и долгосрочным. В градостроительной деятельности, как правило, речь идет о долгосрочном планировании на 10 и более лет.

Во-вторых, территориальное планирование не следует понимать буквально, как планирование физического обустройства территории. Речь идет о особом планировании социальной, экономической, градостроительной и другой деятельности с учетом ее пространственной локализации.

Территориальное планирование сейчас понимается обужено, как создание планов размещения объектов, транспортных магистралей и инженерных систем на основе учета каких-либо ограничений (экологических или охраны памятников) и примитивных расчетов. Однако правильно его рассматривать не как планирование физического обустройства территории, а как планирование территориальной целостности, а применительно к городу – как планирование развития местного сообщества, его окружения и его деятельности. Методологически это требует продумывания и просчитывания любых планов, программ и проектов не только во времени, но и в пространстве. Так, если в традиционном планировании определялись экономические показатели деятельности предприятий независимо от того, где они расположены, то в территориальном планировании эта же задача должна решаться на основе местоположения экономических субъектов в структуре города.

Например, при прогнозе и планировании доходов от торговли можно использовать средние показатели работы всех предприятий города, дифференцируя их по видам торговли, по крупности, по формам собственности. Однако в территориальном планировании необходимо дифференцировать торговые предприятия по месту их размещения. Тогда окажется, что плановые показатели доходов и налогов предприятий, расположенных в центре города будут как минимум в полтора – два раза выше, чем на периферии города. С учетом этого территориального фактора налоговая нагрузка будет запланирована более справедливым образом, а доходы бюджета возрастут.

Именно поэтому, сегодня в большинстве городов введены схемы дифференциации территории города по, так называемому, экономическому признаку. Это один из первых шагов, сделанных в системе управления в направлении перехода к территориальному планированию. Дальнейшими шагами будет продвижение в способах дифференцирования территории города, чтобы максимизировать доходы и сократить недовольство налогоплательщиков. Это потребует значительно более сложных методов и схем, нежели те, которые сделаны сейчас. Еще более важным шагом должен стать перевод генеральных планов в русло полноценных документов территориального планирования, в направлении их соединения с так называемыми комплексными планами социально-экономического развития. Такие документы, которые чаще всего называют стратегическими планами, позволят повысить качество планирования и обеспечить значительно более эффективное решение самых острых проблем городов.

В-третьих, территориальное планирование позволяет субъектам планирования – местному самоуправлению или государству в лице правительства, министерств или субъектов Федерации – существенно повысить эффективность использования имеющихся ресурсов с целью достижения первостепенных, актуальных результатов.

Речь идет об усилении методических подходов связанных с выработкой стратегических планов. Такого рода планирование позволяет определить, на чем сосредоточить усилия, на чем сконцентрировать организационные, финансовые и иные ресурсы и как их распределить во времени. В одних случаях это может быть экологическое состояние, в другом случае, обеспечение рабочими местами, в-третьих, наполнение бюджета или средовой потенциал места, его привлекательность для жителей. Как правило, в действительности результатом планирования становится не одна, а несколько целей, а точнее их конгломераты. Зачастую результатами стратегического планирования могут стать не развитие новых форм деятельности, объектов или условий, а недопущение или искоренение негативных явлений и тенденций. Например, такой целью в северных российских городах было не столько увеличение количества прибывающих новых людей, сколько попытка остановить негативную тенденцию отъезда людей на материк. Во всех случаях, современная методология управления утверждает, что эффективность сегодняшних действий определяется правильным выбором цели развития объекта планирования, установлением его желательного состояния в будущем.

В-четвертых, планирование предполагает разработку оптимальной, с социальной точки зрения, траектории движения к запланированному состоянию города и городской среды. Достичь желаемого результата можно разными способами, включая антигуманистические действия. Поэтому процесс достижения заданных целей не менее важен, чем определение самих характеристик и параметров этих целей. Траектория движения должна обеспечивать минимум использования ресурсов при максимальном эффекте достижения результата на каждый момент времени при недопущении снижения качества проживания людей в городе. Другими словами, планирование должно обеспечивать достижение плановых целей в интересах решения проблем различных групп населения, не ухудшать тотально ощущение комфорта одних групп, за счет других.

И, наконец, в-пятых, территориальное планирование должно определять, какие действия можно, а какие нельзя делать сегодня с позиций достижения будущего состояния. С одной стороны, современные действия, например, выдача разрешений на строительство, не должны препятствовать последующим решениям и действиям. С другой стороны, каждое текущее действие должно вписываться в общую картину запланированного результата и, тем самым, стимулировать возникновение кумулятивного эффекта. Поэтому документ территориального планирования должен стать основой для отбора действий полезных и допустимых (т.е. не приносящие вреда) и недопущения действий ухудшающих перспективное состояние города, препятствующих или усложняющих планы местного самоуправления.

Главная проблема территориального планирования сегодня заключается не в отсутствии финансирования этой деятельности, а в неверии большинства людей и властей в то, что оно нужно и возможно. Если же кто-то готов поверить в силу науки и предположить, что прогнозирование и планирование перспективного состояния города возможно в принципе, то все равно остается открытым вопрос, что оно даёт «простому человеку».

Главная проблема территориального планирования сегодня заключается не в отсутствии финансирования этой деятельности (как думает большинство профессионалов – градостроителей), а в неверии большинства людей и властей в то, что оно нужно и возможно. Действительно, город это сложнейший социальный и экономический организм, с не вполне ясными законами развития и феноменами существования, с воздействием сотен различных факторов, в том числе непредсказуемых, вроде стихийных катаклизмов. Если же кто-то готов поверить в силу науки и предположить, что прогнозирование и планирование перспективного состояния города возможно в принципе, то все равно остается открытым вопрос, что оно даёт «простому человеку», какой смысл тратить деньги сегодняшних налогоплательщиков ради обещаний чего-то хорошего в будущем. Это ключевой вопрос, от которого зависит судьба градостроительства как профессии и, на мой взгляд, состояние города и городского сообщества.

Идеология «устойчивого развития» дала один из самых ясных и убедительных ответов на этот вопрос - удовлетворять свои нужды в настоящем необходимо так, чтобы не лишать будущие поколения возможности удовлетворять их нужды. И это еще не все. Современная теория управления утверждает, что эффективным оно может быть только на основе планового или проектного подхода. Другими словами, любой субъект, будь то семья или местное сообщество, прежде чем осуществлять какие-либо рутинные, каждодневные действия, должны запланировать или запроектировать желаемый результат (или цели). Затем, в соответствии с ними, осуществлять повседневные работу, - отслеживать уровень достижения результата, контролировать расход средств и степень удовлетворенности полученным результатом, вносить изменение в цели. Известный американский специалист в области регионального планирования города Чарльз Гибсон, обобщил результаты исследования управленческой практики нескольких американских городов в примечательном утверждении - «только те города и городские сообщества стали успешными, которые смогли сформировать и реализовать хорошие перспективные планы развития».

О чем идет речь, когда говорят о хороших планах и чем они отличаются от плохих? Например, местная власть разрешает какому-либо человеку построить жилой дом или маленькое предприятие на свободном участке. Власть поступает правильно, поскольку на сегодня нет никаких препятствий, чтобы удовлетворить интересы этого человека, предоставив ему участок под строительство в соответствии с законодательством. Однако, глядя на это же событие с точки зрения территориального планирования, например, генерального плана развития города, может оказаться, что этот участок оставался свободным не случайно, а потому, что здесь планировалась прокладка улицы, нужная для организации транспортного движения и поэтому необходимая всего городскому сообществу. После того, как этот дом или предприятие будут построены, проложить в этом месте улицу уже так просто не удастся. Местное самоуправление должно будет предусматривать в бюджете деньги на выкуп этой недвижимости и производить другие затраты и усилия, которые можно было избежать будь у администрации, к моменту предоставления участка и выдачи разрешения на строительство, долгосрочный план развития города.

Эта схема хрестоматийная для любого градостроителя. Однако, не все так просто, как кажется на первый взгляд. Ведь легко можно себе представить ситуацию, когда эта гипотетическая улица не очень нужна в настоящем времени, и никто точно не знает, будет ли она нужна в будущем. Кроме того, в ситуации с дефицитными бюджетами и низким уровнем доходов местного самоуправления никто с уверенностью не может сказать, будут ли деньги для ее строительства. Если даже эта улица нужна и если эти деньги будут, то все равно остается вопрос – когда все это наступит, через пять или, к примеру, пятнадцать лет? А реальный, сегодняшний собственник - вот он, ему нужно помочь с жильем, с развитием малого бизнеса, поскольку он создает новые рабочие места и обеспечивает поступление налогов в бюджет.

В этой гипотетической ситуации очень много разных аспектов и возможностей её разрешения. Все ситуации, связанные с планированием и реализацией планов на практике, невероятно сложны и неоднозначны, везде и всегда сталкиваются интересы разных людей и групп, всегда и везде в результате конкретного решения кто-то выигрывает, а кто-то проигрывает. Поэтому, говоря об описанной выше ситуации только с точки зрения планирования, можно сказать, что хорошим планом будет считаться тот, в котором заложены действия, обеспеченные ресурсами, и который содержит убедительные ответы на вопросы: что, когда и в чьих интересах надо делать.

Разрабатывать такие планы очень сложно. Для этого требуется немало средств, времени и, самое главное, очень хорошие профессионалы. К сожалению, сегодня их не хватает. Территориальное планирование в советское время было превращено в бюрократическое действие по «выпечке» генеральных планов, весьма однобоких, - без экономической и социологической составляющих, с весьма примитивной методологией разработки и сильно бюрократизированной системой согласования и утверждения. Низкий уровень эффективности и качества большинства генеральных планов, схем расселения, проектов районной планировки, разработанных в прошлом, во многом дискредитировал саму систему территориального планирования как основу управления.

Поэтому сегодня самая актуальная задача состоит не в том, чтобы снова «гнать поток» генеральных планов, а в создании эффективного территориального (пространственного) планирования на современном методическом и организационном уровне. Пока этого не происходит. Документы планирования или не делаются вообще или делаются специалистами «старой закалки», которые автоматически воспроизводят старые схемы управления и разработки, почерпнутые из времен «социалистического хозяйствования». Таким примером может считаться генеральный план Казани, который разрабатывается в настоящее время. Вместе с тем, ростки новой идеологии и методологии планирования начинают появляться. В ряде городов, начиная с Санкт-Петербурга, сделаны стратегические планы, ориентированные на рыночную экономику, органы местного самоуправления начинают по-новому планировать экономику и бюджеты.

Во всех случаях, критическим моментом в этом отношении является образование, подготовка и переподготовка управленческих кадров, знающих и понимающих ценность территориального планирования. Причем речь идет не только об управленцах среднего и низшего звена, но, прежде всего, о высшем эшелоне муниципальной и государственной власти. Пока они плохо понимают, что такое территориальное планирование, зачем оно нужно и по каким критериям отличить хороший документ от плохого – ничего в этой сфере не сдвинется. Именно поэтому внедрение знаний о территориальном планировании в менталитет управленцев всех уровней остается самой актуальной целью территориального планирования России.

* Александр Высоковский В 3 т. Т.2. Practice/ А.А. Высоковский. - М.: Grey Matter, 2015. Изначально работа выполнена по заказу Фонда «Институт экономики города» в 2008 году, основные положения включены в «Рекомендации по подготовке Правил землепользования и застройки». – М., 2008. – 384 с. Пунктуация автора сохранена.