Исследовательский блок «Управление городом» на фестивале «Зодчество-2015»

Фестиваль «Зодчество»

© zodchestvo.com

На проходившем с 1 по 3 октября в ЦДХ фестивале «Зодчество» в рамках спецпроекта архитектора Ильи Заливухина «Анатомия города» Высшая школа урбанистики (ВШУ) представила тематический раздел «Управление городом». В материале подробно описаны все исследования ВШУ, предоставленные для данного раздела.

Модели управления городом долгое время держались на презумпции необходимости контроля будущего. Такой подход был возможен на протяжении большей части XX столетия, когда город, по сути, обслуживал трудовую маятниковую миграцию и был своего рода машиной по перевозке горожан из дома на работу.

Современный город устроен по-другому. По данным Джефа Мулгана, около 1/3 европейцев считают себя состоятельными гражданами с большим бюджетом свободного времени, которое они готовы потратить в городе на несвязанную с трудовыми отношениями активность или на собственные инициативы. Французские социологи, исследующие спрос на рынке недвижимости, определили, что только 12% времени жизни современного европейца связаны непосредственно с работой, но в тоже время ключевая инфраструктура города предназначена в большей степени для трудовой активности, а не всего остального.

Параллельно с поисками ответа на развертывающееся противоречие между предпочтениями городского сообщества и целевой функцией застроенного пространства города возникает необходимость отслеживать территориальную динамику урбанизированных пространств и создавать институты горизонтальной и вертикальной кооперации входящих в них отдельных юрисдикций (муниципалитетов, городских районов, специализированных округов).

В мегаполисе нет единого центра принятия решений. Одновременное действие множества субъектов в планировании и развитии города, в равной степени влияющих на конечный результат, требует изменения подхода от директивного управления к конвенциям и регулированию (созданию условий и правил), и так называемому «сопровождающему» планированию (lean planning). Теперь это в большей мере вопросы координации: во времени и пространстве.

Жизнеустойчивость мегаполиса прямо зависит от его способности принять и использовать собственное многообразие. Создание условий для сосуществования различных интересов есть задача современной городской политики.


Спепроект «Анатомия города», представленный в ЦДХ с 1 по 3 октября 2015 года в рамках фестиваля «Зодчество-2015» // фото: Высшая школа урбанистики

1. Управление бюджетом и инвестициями

Город — это процесс. Жизнь города связана с долгосрочными капиталовложениями, рассчитанными на несколько поколений граждан.

Привлечение финансовых ресурсов с рынка капитала в виде долгосрочного долга, по договорам концессий, или с помощью других финансовых инструментов дает возможность не только профинансировать крупные инфраструктурные проекты, но и распределить бремя, связанных с ними расходов, на несколько поколений горожан.

Управление долгосрочными инвестициями делает город более справедливой средой. Высокий уровень финансовой автономии/ответственности и возможность привязки местного налогообложения к качеству городской среды (налог на недвижимость и пр.) дает возможность городу быть участником рынка капитала и самостоятельно управлять инвестициями в общественный сектор.

Сильный институт местного самоуправления и федерализм - основа городского благосостояния. Централизация бюджета страны и нивелирование института местного самоуправления - главные препятствия для городского развития.

Новиков Алексей Викторович
Декан Высшей школы урбанистики им. А.А. Высоковского

 

2. Межмуниципальная кооперация

Цикл современного городского развития характеризуется сменой территориальных, институциональных и ценностных границ города. Городской образ жизни растекается по территории стран, захватывая пригородные и сельские территории, он более так крепко не связан ни с физическим пространством города ни с общестрановым контекстом, он значительно динамичнее обоих, но находится в постоянной связи с ними.

Существенная часть проблем крупного города может быть разрешена только за его пределами; собственной городской политики для этого недостаточно. Развитие крупных городов России может серьезно поспособствовать Москве в решении ее транспортных, жилищных, инфраструктурных и социальных проблем.

Городское планирование – в большей степени вопрос готовности, способности к кооперации и координации функций как в системе иерархии уровней, так и во времени и в пространстве.

Ключевым понятием в управлении городом становится гибкость. Налоговые конвенции, межмуниципальная кооперация, совместные планировочные комиссии, создаваемые как между соседними юрисдикциями, так и с другими уровнями власти (региональной и федеральной) дополняют традиционные институты городского управления, нацеленные в большей степени на «управление будущим», а не на диалог с ним. Они же позволяют наладить жизнь агломерации в условиях ее административной раздробленности. Последняя скорее не проблема, а преимущество, поскольку дает возможность сочетать локальный и глобальный оптимум и не сдвигать приоритет в пользу одного из них.

Практики гибкого управления характерны не только для крупных городских агломераций, но и для небольших городов, связанных между собой единой инфраструктурой и проблемами, требующими совместных усилий.

3. Адвокативное планирование

В городе никто не должен чувствовать себя исключенным и каждый может быть исключительным. Постоянный поиск баланса в этом многообразии исключительностей — залог успешной и человекоориентированной городской политики.

В настоящее время большинство стейкхолдеров исключены из системы принятия решений. Существующие механизмы вроде публичных слушаний работают в формате «учёта мнений». Городское планирование построено на безальтернативных началах: интересы остаются невыявленными, а конфликты воспринимаются как ЧП. Между стейкхолдерами в городе не существует устойчивых связей. Отсутствует внятный общественный запрос на изменение этой ситуации.

Механизм разрешения градостроительных конфликтов в городе обеспечивает состязательность различных планировочных концепций и интересов, как на стадии их сбора так и в процессе их реализации.

Институт Адвокативного планирования позволит дополнить существующую систему согласований, сделав ее более динамичной, прозрачной и справедливой. В этом случае планировщик из отстраненного технократа превращается в активного публичного защитника.

Выбор наиболее удачной городской политики произойдет с большей вероятностью, если носители различных политических, социальных и экономических интересов смогут создавать собственные планы развития города. На общественное обсуждение должно выноситься несколько вариантов планов, а не один единственный от одного агентства.

Paul Davidoff
Американский планировщик и юрист, основатель Advocacy planning

 

4. Градорегулирование

Правовое градорегулирование существует в современной России более 10 лет. В 2004 году был принят Градостроительной Кодекс, закрепивший его основы. Сегодня три четверти поселений страны обладают Правилами землепользования и застройки. В 2014 году принят Закон о стратегическом планировании, выводящий вопросы пространственного развития из под доминирования строительной отрасли. Налицо неуклонный дрейф понимания урбанистической проблематики в социально-экономическую сферу.

В то же время самые застраиваемые территории России — Москва и значительная часть Московской области не могут отказаться от дерижистских методов управления. В них упорно не принимаются Правила землепользования и застройки, которые должны уравнять в правах субъектов территориального развития. Градостроительный кодекс подвергся ряду деструктивных изменений, где самое пагубное — отмена необходимости Плана реализации генеральных планов поселений. Система координации законов, напрямую влияющих на процессы территориального развития, до сих пор не выстроена.

Тем не менее, эти препятствия появляются на фоне постоянного увеличения количества собственников земли и недвижимости, имущественные интересы которых — главный гарант продвижения по пути к цивилизованному градорегулированию.

При рыночной экономике, в условиях рынка недвижимости не может не быть градостроительного зонирования, устанавливающего юридически значимые  градостроительные регламенты посредством муниципальных нормативных правовых актов — правил землепользования и застройки.

Трутнев Эдуард Константинович
Научный руководитель направления в Фонде “Институт экономики города”
Профессор Высшей школы урбанистики им. А.А. Высоковского НИУ ВШЭ

Любые работы по совершенствованию территориальной организации города начинаются с выявления сложившейся структуры его пространственного каркаса: фактического размещения и соподчиненности зон концентрации общественно-деловой активности.Неравномерно районированная модель А.А.Высоковского — один из самых тонко настроенных методических инструментов решения подобной задачи, до последнего времени применявшийся только для малых и средних городов России. Применение этой модели при подготовке обосновывающих материалов для внесения изменений в Генеральный план г. Москвы позволило не только подтвердить, дополнить и детализировать результаты анализа, проведенного с использованием иных аналитических методов, но и продемонстрировало его высокую корректность для территории крупнейшего и сложнейшего по своей организации города.

Баевский Олег Артемович
Заместитель директора ГУП “НИиПИ Генплана г. Москвы”
Профессор Высшей школы урбанистики им. А.А. Высоковского НИУ ВШЭ

 

Неравномерно-районированная модель (г. Москва)

Неравномерно-районированная модель (г. Москва)

Около половины застроенной территории города является неструктурированной - там отсутствуют центры притяжения. На этой территории проживает примерно треть населения города.

Неравномерно-районированная пространственная структура города базируется на нескольких фундаментальных характеристиках поведения людей: (1) коллективное пребывание, связанное с общением с другими людьми, происходящее в пространстве по возможности открытом и доступном для всех желающих и (2) индивидуальное пребывание, связанное с ограничением доступа других людей. Люди упорядочивают свое поведение в городе с помощью особых пространственных ориентиров — точки отсчета публичности и точки отсчета приватности. Несмотря на все разнообразие внешних форм города, людей и культур, ландшафтов и инженерных технологий во всех случаях пространственные структуры строятся по одной и той же схеме. Концентрации и дисперсии различных групп объектов служат основой для отображения сложившейся пространственной структуры города.

Высоковский Александр Аркадьевич
Городской планировщик
Первый декан и сооснователь Высшей школы урбанистики НИУ ВШЭ

 

Интегральные карты доступности территории

Интегральные карты доступности территории

Интегральные карты доступности территории города иллюстрируют, насколько недоступным оказывается город для пользователя личным автомобилем в часы пик.

Топологические ярусы улично-дорожной сети и транспортный спрос

Топологические ярусы улично-дорожной сети и транспортный спрос

Топологические ярусы иллюстрируют связность УДС. Территории с наивысшим топологическим ярусом являются наиболее развитыми и интегрированными в масштабах города. Топологический ярус всегда высок в центре и низок на периферии, вопрос лишь в том, насколько резко падает уровень ярусов от центра к периферии, и насколько зачислена площадь территории города, покрытая ярусами низкого уровня. В Москве почти половина населения города проживает на территориях с минимальной связностью УДС (ярусы уровней 1-3).

5. «Умный» город: самонастройка городского сообщества

Самонастройка городских сообществ зачастую превосходит по темпам и эффективности планировочные и стратегические решения городских властей. Взаимодействуя между собой посредством информационных технологий, горожане снимают колоссальную нагрузку с городской власти по важнейшим направлениям развития города: организация дорожного движения, оптимизация использования городской инфраструктуры, жилья и т. п. Ключевую роль в этом процессе играет обмен данными.

Задача современного города – попытаться использовать многообразие городских данных в своих целях. В городе будущего анализ данных позволяет предсказывать события и быть их соучастником.

Обмен данными с помощью мобильных приложений, интерактивных платформ и других коммуникационных инструментов становится основой самоуправления крупного города.Диалог населения города с правительством в рамках и за пределами институтов местного самоуправления обеспечивает городским властям обратную связь и адекватную систему реагирования на потребности жителей и их проблемы.

Новиков Алексей Викторович
Декан Высшей школы урбанистики им. А.А. Высоковского НИУ ВШЭ