Олег Баевский: «Ответственность — мощнейший инструмент созидания»
Первое интервью цикла — с руководителем Высшей школы урбанистики им. А.А. Высоковского Кириллом Пузановым — читайте здесь.
Олег Артемович, вы давно работаете с городами. Какие ключевые трансформации произошли в этой области за время вашей профессиональной практики?
Я занимаюсь профессиональной деятельностью с 1978 года, когда окончил МАРХИ и начал постоянную работу в Институте Генерального плана Москвы. Принципиально важным событием для меня стало принятие Градостроительного кодекса 2004 года. Сначала оно воспринималось чрезвычайно драматично: нормы, заложенные в федеральном законе, практически полностью игнорировали осмысленно выстроенную в Москве практику градостроительной деятельности. Понадобился определенный период осмысления тех общегражданских принципов управления развитием территории, что были заложены в концепцию кодекса. Хотя мое знакомство с идеями эволюционного развития и естественной самоорганизации пространственной структуры города началось задолго до этого, еще во время учебы в институте. Тогда мне посчастливилось временно попасть на работу в Институт Генплана Москвы в отдел Алексея Гутнова1, чьи поиски во многом предвосхитили решения, активно востребованные в новых постперестроечных условиях. Например, одно из последних направлений работы в отделе Гутнова было связано с парцелляцией как условием сохранения планировочной структуры и в общем управления пространственным развитием. А в целом, в работах отдела была задействована вся проблематика стадии, обозначенной сейчас в Градостроительном кодексе как «градостроительное проектирование».
В период, предшествующий принятию нового Градкодекса, существенным событием, в котором мне довелось участвовать в 1986-89 годах, стала работа над Генеральным планом развития Москвы и Московской области на период до 2000 года. Сложность подготовки проекта заключалась в том, что он был начат еще до перестройки и у него была устаревшая социально-экономическая база. От разработок отдела Гутнова в проект вошли основные направления развития пространственной структуры города и предложения по регулированию градостроительной деятельности. Впрочем, документ не был принят, потому что шла перестройка, было не до Генерального плана. Постепенно становилось понятно, что для нового времени нужны новые документы. Первой попыткой создания такого регулятивного документа была «Генеральная схема градостроительного регулирования Москвы», представленная на Архитектурный совет в 1991 году. В ней на основе моделирования пяти основных аспектов развития города для каждого расчетного района, на которые была разделена территория Москвы, были определены основные параметры сбалансированного перспективного развития. Тогдашнее руководство Москомархитектуры усмотрело в этом попытку узурпировать принятие решений по поводу развития территории и схему как вид документа не одобрило.
Тогда было пидумано разработать систему функционального, строительного и ландшафтного зонирования территории как своего рода типологический язык, обеспечивающий регулирование в мягкой форме диапазонов значений. Это давало больше свободы на следующих, более детальных стадиях планировки территории и объемного проектирования. Так возникла московская система функционального, строительного и ландшафтного зонирования, которая частично вошла в состав первого постперестроечного Генерального плана развития территории города Москвы на период до 2010 года, выполняла функции градостроительных регламентов и обеспечивала ведение мониторинга реализации Генплана.
Новый Генплан Москвы (и Правила землепользования и застройки тоже) мы начали разрабатывать уже с новым кодексом в руках, разбирая логику его правовых норм. И она оказалась очень хороша. Другое дело, что сейчас бесконечными поправками в законодательство ее до такой степени изуродовали, что мало что просматривается. Для меня было крайне важно и ценно, что Градкодекс РФ изначально очевидным образом был ориентирован на развитие гражданского общества, на формирование ответственности гражданина. И в этом смысле межевание, например, было ключевым моментом, потому что, только приобретая обязанность содержать землю, ты получаешь и права на управление ее судьбой. Этот Генеральный план города Москвы на период до 2025 года, действующий и в настоящее время, идеологически был абсолютно преемственен предыдущему, принятому в 1999 году, но инструментально гораздо более совершенен. Как и предыдущий, он предусматривал ведение мониторинга реализации, но теперь для этого содержал подлежащие контролю, специально разработанные характеристики, установленные для каждой функциональной зоны.
Какие из решений последнего времени, по вашему мнению, наиболее травматичны для Градкодекса? Что способствовало тому, чтобы его логика потерялась или была изменена?
Я считаю, что внесение поправок, искажающих изначальную логику Градкодекса, — это намеренные действия, направленные на то, чтобы деструктуризировать градостроительную деятельность. Сейчас мы переживаем период, когда переход к ручному управлению представляется легкой альтернативой системным принципам, которые уничтожаются совершенно осознанно. В Градкодекс в большом количестве вносятся поправки, которые являются исключениями из правил. Это создает мутные ситуации с рядом правовых коллизий, на фоне которых можно делать все, что угодно. Это дезориентирует всех участников.
Есть и фундаментальные негативные изменения. Среди них — решение, по которому в Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе Правила землепользования и застройки теперь утверждаются не законом города, а постановлением органа исполнительной власти. То есть правовые основы землепользования спущены на уровень исполнительной власти, которая теперь может их исполнять, а может и менять, если захочет. Москва замечательным образом, практически ничего не нарушая юридически, превратила Правила землепользования и застройки в совершенно фискальный2 документ. Еще одна деструктивная поправка — разрешение органам региональной власти брать на себя любые полномочия органов местного самоуправления в градостроительной деятельности. Все это приводит к тому, что эффективность документов, подготовленных «сверху», резко стремится к нулю, и у власти появляется основание говорить, что подготовка документов территориального планирования — пустая трата средств, фикция. Я очень надеюсь, что все устанут от этого и будут вынуждены вернуться к логике здравого смысла.
Какие ваши наработки, сделанные в Институте Генплана, сегодня воплощаются в жизни Москвы?
Не только мои и моих коллег, но и наших предшественников. Например, пассажирское движение по малому кольцу Московской железной дороги (Московскому центральному кольцу) было задумано в Генплане еще в 1971 году3. Просто документы территориального планирования имеют очень большую инерцию, и крупные решения созревают долго. Другой вопрос — в какой форме они в итоге воплощаются.
Так, московские диаметры — прекрасная история: в каждом генеральном плане говорилось о необходимости в Москве диаметральных железнодорожных линий, и вот это начинает реализовываться. Идет реорганизация промышленных зон и стратегически важное преобразование срединного пояса города. Развивается система общественных пространств. Но вот необходимая для города реконструкция сложившейся застройки, к сожалению, воплотилась в сомнительной по юридическим основаниям реновации. Не удалось избежать и территориального роста города. Я рад, что в работах студентов и исследователей Вышки есть возможность продолжать те исследовательские линии, которые вряд ли удалось бы развивать в нынешней структуре официальных проектных организаций.
Какие позитивные и негативные тенденции в развитии Москвы вы бы выделили?
Позитивные — это крупные решения, связанные с транспортом, с запуском кольцевого движения, новые диаметры, развитие срединной зоны Москвы. Вообще ситуация с внеуличным рельсовым транспортом у нас очень хорошая. Так же как с благоустройством, развитием общественных пространств. И это здорово, потому что задача городской власти состоит не в создании неких городских суперцентров, а наоборот, в формировании системы достаточно камерных территорий общего пользования, общей городской гостиной для всех социальных групп городского сообщества. К сожалению, есть и побочные эффекты: представление о благоустройстве начинает заменять представление о городской среде, а это совсем не одно и то же.
Любая разумная деятельность начинается с планирования и прогнозирования ее последствий. Особенно когда сроки реализации мероприятий оцениваются десятилетиями. И когда вам в этой ситуации говорят о ее ненужности — знайте: вас просто хотят лишить возможности оценивать эффективность действий тех, кто за нее отвечает. Важно, чтобы город вернулся в русло долгосрочных системных решений.
Плохо то, что, я уже упомянул: на сегодняшний день Москва совершенно выпадает из системы правового регулирования, отстраивая ручное управление. Ликвидировано множество институтов, которые были созданы за период 2000-2010 годов. Среди прочего, в столице была налажена система мониторинга реализации Генерального плана, которой на сегодняшний день нет даже в Градостроительном кодексе Российской Федерации. Без этого мы не имеем возможности обеспечить эффективную разработку документов и их реализацию на практике. Сегодня все чаще можно услышать о том, что Генплан не нужен, что мы можем принимать решения исходя из текущей ситуации — это очень негативная тенденция, на мой взгляд. Любая разумная деятельность начинается с планирования и прогнозирования ее последствий. Особенно когда сроки реализации мероприятий оцениваются десятилетиями. И когда вам в этой ситуации говорят о ее ненужности — знайте: вас просто хотят лишить возможности оценивать эффективность действий тех, кто за нее отвечает. Важно, чтобы город вернулся в русло долгосрочных системных решений.
Почему, на ваш взгляд, складывается ситуация, когда властям ручное управление кажется наиболее удачной моделью?
Я считаю, это прямо связано с вопросами общественно-политического и социально-экономического развития. Не запуская системные институты, вы можете манипулировать формами управления. Например, законодательство напрямую указывает на то, что земельным участком распоряжается его правообладатель, собственник. Только он может принимать решение о благоустройстве такой территории. Но если граждане не хотят брать на себя обязательства по содержанию земельных участков принадлежащих им домов, то тогда пусть государство как минимум зафиксирует земельные участки общего пользования, которые были выделены во всех проектах межевания и в границах которых оно может спокойно тратить бюджетные средства на благоустройство территории. Но таким образом власть себя ограничивала бы, поэтому она этого не делает.
Как вы думаете, может ли трансформация городов и усложнение систем их управления привести к концептуальному усложнению и трансформации Генерального плана?
Она должна привести к усложнению и трансформации Генерального плана. Существует так называемый «закон необходимого многообразия», по которому сложность инструмента управления должна соответствовать сложности управляемого объекта. Невозможно элементарными средствами эффективно управлять сложными системами и процессами. Генеральные планы должны становиться сложнее и умнее, хотя, например, Правила землепользования и застройки – документ, на мой взгляд, более сложный, чем Генеральный план. Но самое главное, должна формироваться единая система взаимосвязанных документов, обеспечиваться их скоординированность и взаимодополняющий характер. Идея того, что каждый элемент, заявленный в Градостроительном кодексе, должен найти свою оптимальную форму, мне представляется ключевой.
Сейчас вместо разработок методического характера активно заказываются многочисленные наборы частных решений, представляемые в качестве стандартов и дизайн-кодов. В ряде градостроительных регламентов разработаны обладающие большой наглядностью и конкретностью так называемые form-based коды4. Можно услышать мнение, что такая форма регламентации гораздо лучше ограниченного перечня абстрактных показателей. Но что такое большая наглядность? Это большая конкретность. На тех территориях, где целью является сохранение их средовой идентичности — это то, что нужно, но на территориях приоритетного развития, где нужно искать новые формы организации городской среды, напротив, нужна наименее конкретная регламентация. Мне кажется, что именно в такого рода оптимизации инструментов градостроительной деятельности и заключается мудрость и мастерство профессии.
Российская практика работы с городским пространством достаточно сильно привязана к нормативам. С одной стороны, нормативы представляют собой некую социальную гарантию: государство гарантирует гражданам определенный качественный уровень общественных благ и уровень обеспеченности этими благами. С другой стороны, в профессиональной среде нередко звучат мнения о том, что существующие нормативы ограничивают практиков в возможностях внедрения в России успешных западных решений. Кроме того, существует позиция, что эти нормативы нередко завышены относительно реальных потребностей горожан, и их выполнение априори приводит к завышенным издержкам сначала застройщика, а потом и горожанина, и публичной стороны. Каково ваше отношение к этой проблеме?
Это очень непростой вопрос. Для себя я эту коллизию территориального планирования и нормирования разрешил совсем недавно, проверив гипотезу благодаря одной из магистерских работ. Дело в том, что нормативы пришли к нам из советского периода, и тогда вопрос о том, в какой степени они были ресурсно обеспечены вообще не стоял, это были желательные параметры развития — то, как должно быть. В таком виде они кочевали из одних документов в другие — без какой-либо связи с реальной ситуацией, в качестве идеальных моделей. Их эффективность как инструментов реализации Генерального плана была чрезвычайно низка. Но действующее законодательство изменило статус нормативов градостроительного проектирования, определив их как социальные гарантии, предоставляемые органами местного самоуправления жителям. При такой формулировке вопрос реальной достижимости нормативных требований становиться ключевым.
Я вижу два условия обеспечения реалистичности нормативных требований. Первое – это дифференциация территории города по реально достигнутым, фактическим показателям нормативных требований и определение того перспективного уровня, до которого показатели наименее обеспеченных территорий могут быть повышены, исходя из объемов строительства, предусмотренных Генеральным планом. Второе связано с разделением территорий, для которых эффективно размещение объектов в интересах только местного сообщества — это территории эффективного нормирования — и территорий, размещение объектов на которых целесообразно вести в интересах всего населения города. Это территории эффективного территориального планирования. Понятно, что до интеграции этих принципов в нашу повседневную практику еще очень далеко, но, по крайней мере, понятно, как это противоречие можно разрешить.
Как вы думаете, почему невозможно напрямую заимствовать иностранный опыт?
Думаю потому, что действующие инструменты, как правило, опираются на специфику системы управления — а ее зачастую заимствовать напрямую невозможно. Например, мы можем обратиться к французскому опыту установления для приоритетного развития так называемых «зон согласованного планирования» , но при этом за кадром останется тот факт, что там у каждого земельного участка есть правообладатель, который участвует в принятии решений. Когда же у вас на территории многоквартирной жилой застройки нет правообладателя, вопрос об активизации процедур развития повисает в воздухе. Можно заимствовать какие-то методические подходы, но опыт показывает, что по части методов мы не уступаем нашим зарубежным коллегам.
Новая концепция городского планирования, пришедшая на смену командному управлению, предполагает участие широкого круга лиц в принятии решений. Можем ли мы в связи с этим говорить о парадигмальном сдвиге в практике городского планирования в постсоветской России?
Конечно, сейчас заинтересованность в развитии территорий гораздо выше, чем в советский период. Тогда по умолчанию все полномочия были делегированы власти. Сейчас граждане гораздо больше включены в принятие решений. Вы становитесь полноценными горожанами тогда, когда берете на себя обязанность. И сегодня круг участников градостроительной деятельности расширился принципиально. Но есть условия, не выполняя которые мы остаемся все еще «недогорожанами». Об одном из них я говорил уже множество раз — это приобретение имущественных прав на земельные участки. Второе условие не менее важно — это обретение той степени резидентной мобильности, которая позволяет каждому горожанину пользоваться всей территорией города, в каждый момент своего жизненного цикла выбирая для себя тот специфический тип городской среды, который в данный момент наиболее актуален.
Тем не менее различные партиципаторные стратегии набирают популярность. Почему, на ваш взгляд, это стало возможным?
Произошла демократизация, мы действительно гораздо больше можем сделать по отношению к территории, к своей жизни. Мы заинтересованы в среде, в которой обитаем. Я думаю, что с каждым днем мы все лучше понимаем нашу зависимость от окружения. Если на сегодня больше половины человечества проживает в городах, это значит, что города еще в большей степени стали нашей естественной средой обитания. Поэтому мы обязаны ее контролировать. Я вообще считаю, что история изгнания Адама и Евы из райского сада — это история про миссию человечества в поддержании баланса добра и зла в созидаемой им среде.
Как, по вашему мнению, можно развить гражданское сознание, расширить количество людей, которые понимают важность участия в жизни города?
У меня универсальный ответ: убеждать людей приобретать имущественные права на землю. Как только вы осознаете, что эта территория ваша, что вам принимать решение, будут через нее ходить соседи или нет, кого нанимать для уборки и т.п., — все встает на свои места. Ответственность — мощнейший инструмент созидания.
1 Гутнов А.Э. Эволюция градостроительства. – М.: Стройиздат, 1984. – 256 с. В своей монографии Алексей Эльбрусович представил новаторский взгляд на теорию городского развития, который долгое время оставался в авангарде урбанистической мысли.
2 Можно говорить о фиктивности действующей московской системы градостроительного зонирования в том смысле, что она не выполняет своих регулирующих функций. Говоря о фискальном характере ПЗЗ Москвы, я хотел подчеркнуть, что по факту они сообщают о достигнутых договоренностях инвестора с Правительством Москвы по поводу той или иной территории, а не регулируют и не прогнозируют возможные изменения. И, уж тем более, не реализуют Генеральный план города. – прим. автора
3 С основными идеями развития Москвы этого периода можно ознакомиться в статье главного архитектора Москвы 1960-80-х годов Михаила Васильевича Посохина. Посохин, М. Будущее столицы. Основные идеи проекта генерального плана Москвы. //Архитектура.СССР.-1970, № 2.-С. 7-15.
4 Form-based code – это подход в градостроительном регулировании, который уделяет особое внимание регулированию физических параметров городской среды.
Подробнее см. на сайте Form-Based Code Institute и в статье "6 Reasons Your City Needs a Form-Based Code".
Другие материалы серии:
Егор Котов: «Я учу студентов не бояться неудачных исследований»
Мария Сафарова: «Научить правовому мышлению — непростая задача»
Эдуард Трутнев: «Я полезен до тех пор, пока могу говорить то, что считаю нужным»
«Работа с городом — всегда командная работа». Интервью с руководителем ВШУ Кириллом Пузановым
Баевский Олег Артемович
Профессор Высшей школы урбанистики имени А.А. Высоковского