Эдуард Трутнев: «Я полезен до тех пор, пока могу говорить то, что считаю нужным»
По образованию вы архитектор, но при этом в профессиональном сообществе известны прежде всего как специалист по вопросам правового градорегулирования. Это смежные, но все же разные профессиональные сферы. Как произошел этот транзит из архитектуры в правовую область градостроительства и городского планирования?
Эдуард Трутнев: Я окончил специалитет Московского архитектурного института, потом аспирантуру. Я предпочитаю называть свою деятельность архитектурой градоустройства. Переход в правовую область был естественным и необходимым: занимаясь градоустройством, в какой-то момент приходишь к пониманию, что многие процессы системны и вследствие этого нуждаются в правовом регулировании. При этом хочу отметить, что в связке градорегулирования и права есть еще одна составляющая — экономика. Студентам я не только рассказываю о необходимости взаимосвязи между этими тремя компонентами, но и показываю, как это работает — или не работает — на примерах девелоперских проектов. Не может быть подлинного градоустроителя без знания того, как сочетаются пространство, право и экономика. Хотя в нашей стране это, к сожалению, встречается. В этом смысле одна из важных задач Высшей школы урбанистики как раз и состоит в том, чтобы показать новый вектор развития профессии — которая обязательно соединяет в себе все эти три компонента.
Интерес к вопросам регулирования землепользования — это абсолютно рыночная логика мышления, не случайно вы говорите о связи с экономикой. В какой момент появляется этот интерес?
Э.Т.: Понятно, что в советский период градостроительство существовало в определенных рамках, при этом профессия выстраивалась на рациональных, логических основах. В ней работали очень умные, выдающиеся специалисты. Разумеется, в условиях плановой экономики градостроители вынуждены существовать в этих реалиях. Но вот все меняется и переходит на рельсы рыночной экономики — и возникает иная логика, которую усваивают многие разумные люди.
Ключевой момент — это необходимость возвращения в практическую деятельность профессионалов правового зонирования, правил землепользования и застройки. Когда в постсоветской России возник институт правового градостроительного зонирования? На федеральном уровне он появился с первым Градостроительным кодексом, принятым в 1998 году. Почему это произошло? Потому что он был востребован определенной частью продвинутых специалистов. В 2001 году этот институт был усилен, включен в Земельный кодекс РФ. Однако мы до сих пор существуем в ситуации законодательного дуализма. Вектор движения в не-правовую сторону не слабеет. Возьмем Москву. Мы имеем юридический факт отсутствия планирования (при его номинальном наличии): не имеющий юридической силы Генеральный план, фиктивные Правила землепользования и застройки, противоречащие федеральным законам. Почему это возможно? Потому что у этой ситуации есть бенефициары, каковыми являются не только застройщики, но и административные, и законодательные органы. Что происходит в результате? Точечная застройка — за которой желание девелоперов вместить в каждую точку пространства максимальный объем застройки. Когда отсутствует юридически значимое планирование, неизбежно применяется точечно-площадочный метод, а не контекстуальный, происходит хаотизация застройки, деформируются ценности, в том числе и профессиональные1. В итоге мы получаем дворы-колодцы, улицы-ущелья, застройку, разбалансированную в инфраструктурном отношении.
Здесь важно дать определение современному российскому городскому планировщику. Кто-то в этом опирается на советское понимание градостроительства, а кто-то на североамериканскую традицию. Что это за специалист, по вашему мнению?
Э.Т.: Городской планировщик — это одновременно и градоустроитель, и юрист, и экономист. Он мыслит комплексно и по-настоящему может проявить себя в рациональном правовом контексте, на уровне системных документов — генерального плана, его связок с правилами землепользования и застройки, проектами планировок. Все это гибкие сюжеты, это целая наука. Однако сегодня в России бенефициарам строительства невыгодно утверждение такой системности. Поэтому планировщики зачастую делают проекты без юридического контекста. Они могут быть продвинутыми техническими специалистами, но при этом они являются заложниками ситуации, которые не имеют реального влияния на качество застройки, на ее инфраструктурную сбалансированность.
Вы описали ситуацию, в которой городской планировщик отчужден от комплексного управления развитием территорий и практически не участвует в разработке документов территориального планирования. Можем ли мы говорить о том, что институт территориального планирования до сих пор не сложился? Как вы оцениваете перспективы развития профессии и всей сферы?
Э.Т.: Проблемы, о которых я говорю, имеют объективный характер. Дуализм законодательства состоит в том, что собственно нормы правового градорегулирования неупразднимы, они заложены в Конституции: это права на благоприятную среду, на частную собственность. Отсюда возникает необходимость именно правового градорегулирования. Эти нормы существуют и в Земельном, и в Градостроительном кодексе. И в то же время уже больше десятилетия развивается тренд на демонтаж этих позиций. Номинально упразднить их нельзя, но можно упразднить фактическим неприменением.
Ни в коем случае нельзя допустить, чтобы профессионалы утрачивали способность к грамотному правовому градорегулированию, рациональной и ответственной урбанистике. Возможность работать на основе качественных правовых стандартов градорегулирования — то есть ориентироваться не на сиюминутную прибыль, а на будущее — остается даже в ситуации дуалистического законодательства. И те, кто уважают себя как профессионалов, могут это делать. В моем тексте о 494-м ФЗ «О комплексном развитии территорий» я пишу как раз о том, как можно и нужно рационально действовать в ситуации не вполне рационального федерального закона2.
Возможность работать на основе качественных стандартов правового градорегулирования — то есть ориентироваться не на сиюминутную прибыль, а на будущее — остается даже в ситуации дуалистического законодательства.
В какой момент возникли деструктивные тенденции в законодательстве?
Э.Т.: Вектор позитивного развития продолжался до 2011 года, когда был принят первый деструктивный федеральный закон по изменению института территориального планирования3. Чем более сдерживается процесс внедрения системных правовых инструментов в практику регулирования, чем больше утверждается ориентация на ручные методы управления, тем меньше остается возможностей для разрешения сложных ситуаций. Ведь что такое комплексное развитие территорий? Это очень непростые отношения, которые могут регулироваться, с одной стороны, твердым законодательством, а с другой — очень тонко прилаженными к месту градостроительными регламентами и процедурами. Декларируется комплексное развитие территорий — казалось бы, параллельно надо утверждать усложнение и усовершенствование самого инструментария, а инструментарий, наоборот, упрощается и огрубляется.
Вы упомянули 2011 год. До этого момента шла активная работа по разработке документов, рынок рос. В этом же году была основана Высшая школа урбанистики. Насколько, по вашему мнению, это было связано с ростом рынка и потребностью в специалистах?
Э.Т.: Эта потребность в специалистах появилась раньше, после принятия второго Градостроительного кодекса в 2004 году. В нем декларировалась необходимость принятия правил землепользования и застройки, и устанавливался дедлайн — 2010 год. Соответственно, были необходимы специалисты для разработки этого нормативно-правового документа. Параллельно расширяется круг городов, появляются команды заинтересованных молодых людей, которые с энтузиазмом вникают во все эти сюжеты в разных городах — мы с Александром Аркадьевичем Высоковским работали и в Нижнем Новгороде, и в Самаре, и в Хабаровске, и в Екатеринбурге4. Александр Аркадьевич концентрировался на морфологии организации структуры города, я больше занимался вопросами права и управления.
Одновременно существовала и другая линия — укорененная в советской традиции. А кто такой планировщик в советское время? Это тот, кто знает градостроительный СНИП 1989 года, где якобы «все расписано»: как строить микрорайоны, производственные зоны, разрабатывать генеральный план и так далее. Те, кто мыслил этими категориями, конечно, жили по принципу «зачем мутить воду и все усложнять». Мы хотели предложить другое видение, построенное на принципах новой правовой и экономической реальности.
Расскажите, пожалуйста, подробнее про основание Высшей школы урбанистики. Что за команда стояла у истоков? Как она сложилась?
Э.Т.: Градостроительный кодекс 2004 года, как и ряд смежных федеральных законов, готовила команда Института экономики города, которой руководила Надежда Борисовна Косарева. В эту команду входил и я. Александр Высоковский работал в другой команде, но все это было близко. Встает вопрос: как реализовывать всю эту совокупность законодательных актов? Так возникает Высшая школа урбанистики, которую возглавляет Александр Высоковский. Привлекают меня, Олега Артемовича Баевского, Сергея Борисовича Сиваева, других специалистов. Дальше — подготовка программ, курсов лекций, обучение студентов.
На протяжении всех десяти лет существования ВШУ вы ведете у студентов-магистрантов один из ключевых курсов — правовое градорегулирование. В чем его задача? Какое место курс занимает в образовательной программе по тогдашней задумке? Что должен уметь студент по его окончании?
Э.Т.: Более правильно назвать это дисциплиной. В ней сходятся две линии: практическая и методологическая. Обе одинаково важны. Человек, прошедший через Высшую школу урбанистики, должен понимать ключевые аспекты градостроительного проектирования: как оно осуществляется, какого рода документы принимаются, какие процедуры используются. Мы учим правовому мышлению. Ты не можешь решить какую-то конкретную проблему, не понимая законодательства, допустим, о распределении полномочий различных уровней власти, об охране памятников и проч. Цель обучения достигнута, когда студенты сами начинают разрешать проблемные ситуации с правовой точки зрения. Практическая же часть — это примеры, разборы кейсов и разных компонентов регулирования.
Какие события в области правового градорегулирования или смежных областях вам кажутся особенно важными за время вашей профессиональной деятельности? Какие из них повлияли на ваше формирование как профессионала?
Э.Т.: Первое событие — это детство, когда я впервые посетил родственников в Санкт-Петербурге. Тогда я понял, что я архитектор на всю оставшуюся жизнь. Дальше уже более-менее понятно — поступление в институт, учеба. В профессиональной жизни важным моментом стало принятие в 1996 году первых в постсоветской России правил землепользования и застройки, которые я подготавливал с коллегами из Великого Новгорода. Потом принятие второго Градкодекса. Следующее событие — с негативным знаком: первый деструктивный федеральный закон №41-ФЗ в 2011 году. В этом ряду событий мне, конечно, важно отметить мою деятельность в Институте экономики города, в котором я продолжаю работать, хотя и не так активно. И конечно, на протяжении всей моей профессиональной жизни, начиная с аспирантуры, на меня всегда большое влияние оказывал Александр Высоковский — светлая ему память!
И в завершение нашего разговора — вопрос про ценности. Что для вас важно?
Э.Т.: Я вижу отдачу со стороны студентов, их готовность воспринимать дисциплину, обретать правовое мышление. Это дорогого стоит. Другой важный момент — то, что в Высшей школе урбанистики я имею возможность публиковать свои доказательные размышления по сложным вопросам правового градорегулирования. Полагаю, я полезен до тех пор, пока могу говорить то, что считаю нужным.
Другие материалы серии:
Егор Котов: «Я учу студентов не бояться неудачных исследований»
Мария Сафарова: «Научить правовому мышлению — непростая задача»
«Работа с городом — всегда командная работа». Интервью с руководителем ВШУ Кириллом Пузановым
1Подробнее об этом см, например:
- Э.К.Трутнев. Вопросы о парадоксах градорегулирования и инверсии ценностей: https://urban.hse.ru/mirror/pubs/share/486648510.pdf
- Э.К.Трутнев. Город и право: логика циклического развертывания и свертывания из прошлого в будущее и из настоящего в прошлое институтов правового градорегулирования в постсоветской России. Городские исследования и практики, (Пилотный), 2015.
2 Подробнее в статье Э. К. Трутнева «Вопросы о доказательствах в отношении Закона No 494-ФЗ и рекомендациях по обеспечению комплексного развития территорий на период его действия», [URL: https://urban.hse.ru/mirror/pubs/share/438575205.pdf]
3 В 2011 году Государственная Дума Российской Федерации приняла Закон «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования» от 20.03.11 №41-ФЗ, который упразднил из документов территориального планирования юридически значимые границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Эта новелла обозначила вектор на слияние институтов стратегического и территориального планирования.
Подробнее см: «Заключение на проект ФЗ “О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования”» [URL: https://urbaneconomics.ru/node/4407]
4 Над этими проектами работали команды фонда «Института экономики города», фонда «Градостроительные реформы» и другие.
Трутнев Эдуард Константинович
Профессор Высшей школы урбанистики имени А.А. Высоковского